如何更好的打造城市轨道交通PPP融资模式?


导语

随着《国家发展改革为关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》的下发,城市轨道交通 PPP 融资模式又迎来了新的热潮。尽管 W 市地铁四号线 PPP 项目对于我国城市轨道交通 PPP 融资模式的应用起到了良好的示范效应,但该模式在实际推广使用的过程中还存在一些问题。本文从政府层面、市场层面和项目层面分别对城市轨道交通 PPP 融资模式的应用难点进行了梳理和分析,并结合我国国情提出了相应的解决对策,以推动 PPP 模式在我国城市轨道交通领域更好更快的发展。

一、我国城市轨道交通PPP融资模式的应用难点

城市轨道交通 PPP 融资模式的应用离不开良好的运行条件,笔者分别从国家层面、市场层面、项目层面梳理了该模式在我国轨道交通领域应用的难点,具体如下:

( 一) 政府层面的应用难点

  1. 法律法规不完善。W 市地铁四号线 PPP 项目是以 W 市发改委发布的《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》为支撑的,但是从全国范围来看,我国还缺乏有效的 PPP 模式运行法律环境。我国关于 PPP 模式的法律较为笼统,不具有可操作性。例如我国建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》,只是一些政策性的规定,在范围和深度上都缺乏号召力和实用性。立法的不完善造成社会资本在参与城市轨道交通 PPP 项目建设的过程中缺乏积极性,在实施规程中也缺乏相应的规范,造成 PPP 模式无法以品牌效应在全国进行推广。

  2. 项目审批时间过长。W 市地铁四号线虽然取得了预期效果,但是整个谈判和审批的时间过长,造成社会资本进入的时间较慢,而为了按时完成工期,建设单位不得不垫付资金,造成资金紧张。另一方面审批时间长也会使得社会资本投资的兴趣降低,不利于盘活存量资本,引入竞争机制。同时,在我国传统的城市轨道交通项目中存在一些地方政府公信力较差,不能按照合同约定执行,甚至凭借政治权利采取强制谈判的方式。这些情况不仅使社会资本无法充分发挥自身管理上的优势,也使得项目工期拖欠,无法按时、按质的完成预期目标。

( 二) 市场层面的应用难点

  1. 社会资本融资条件差。从我国目前的状况来看,之所以社会资本参与度不佳,与我国融资条件有很大关系。社会资本不同于政府,不具有公信力,一些小的企业本身由于经营规模有限、经营水平低下而面临着倒闭的风险,国有银行一般不会轻易贷款给民间资本,担保公司也大多不为涉足城市轨道交通建设的民间资本提供担保。因而社会资本在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷。

  2. 市场监管机制不完善。地铁四号线项目主要由政府进行监管,包含交通委对四号线安全性、准点率,财政局对四号线经济效益和政府补贴进行的直接监管监管。但是目前我国城市轨道交通项目并没有针对 PPP 模式形成一个有效的监管机制,造成在实际运用过程中,一些地方存在监管理念不清、重建轻管、角色错位等现象; 一些地方打着 PPP 模式的幌子进行建设,却根本未理解 PPP的精髓所在,造成“烂尾工程”。监管机制的不完善不仅造成项目的施工质量降低,在后期运营过程中出现问题,造成政府“兜底”,反而加重了政府的财政负担。

( 三) 项目层面的应用难点

  1. 项目收益确定性不高。城市轨道交通具有公益性强、固定资产折旧多、投资金额大、回收期较长的特点,因而经常处于亏损状态。社会资本投资是为了获取不低于社会平均利润水平的收益,当项目预期可获得的回报率高时,社会资本参与的积极性就高; 当项目预期“无利可图”时,社会资本参与程度就低。在 W 市地铁四号线 PPP 项目中,项目收益来源主要是票价和一些广告费收入,但是不同于香港地铁,我国地铁的盈利模式并不涉及到物业开发。为保持项目顺利运营,W 市市政府每年向四号线项目补贴的金额达到 7 亿元,这相当于政府将短期负债变成了长期负债,与 PPP 模式节约财政支出的初衷也是想违背的。

  2. 项目风险分担机制不成熟。城市轨道交通 PPP 项目参与方众多,涉及的风险也较其他项目大。PPP 模式的好处就在于可以将风险进行分散,通过引入资金实力和项目管理经验丰富的企业,将项目风险分散给政府、各个不同企业中,从而将风险分散在不同的“篮子”中。我国目前的项目风险分担机制还不成熟,对于项目设计规划、建设、运营、移交过程中涉及的风险,并没有一个明确的风险框架体系,因而可能导致存在由政府“兜底”的现象,从而增加了项目失败的可能性。

二、我国城市轨道交通 PPP 融资模式应用的对策

( 一) 建立健全法律体系,有效转变政府职能

1、建立健全法律体系。要想 W 市地铁四号线 PPP 模式能够在全国范围内顺利推广,一套健全的法律框架体系是必不可少的,但是采取怎样的立法模式还需要进一步进行探讨。

从目前世界上对 PPP 模式运行的立法的情况来看,主要分为三种模式: 一是由国家针对 PPP 进行统一立法。该种模式能够确保项目的规范性,同时也给予投资者较大的信心。目前大多数国家均采用国家统一立法的方式,如日本、韩国、巴西、柬埔寨、菲律宾、印度等;二是国家(地区)不统一立法,而是针对PPP项目单独立法,例如香港政府 1995 年制定的《大榄隧道及元朗隧道条例》。该种方式能够根据不同的情况随时进行调整,确保法律的灵活性和参照性; 三是不就 PPP 项目专门立法,而只以现行的法律加以规范。澳大利亚和法国就是采取的这种形式。

2、转换政府职能,精简审批手续。( 1 ) 精简项目审批手续。国家应当精简 PPP 项目的行政审批手续,将经营管理权下方给投资企业。同时,要按照李克强总理的要求,该放的放,该管的管,对审批情况进行监督,避免出现权利寻租,非行政审批手续做“加法”的现象。( 2) 完善政府承诺。政府的承诺对于项目顺利实施、社会资本获得预期投资回报率等都具有重要意义。在保证社会资本投资积极性方面,政府可以通过设置最低收益率保障来保证社会资本的最低报酬率。如果实际报酬率达不到事先约定的最低报酬率,政府可以给予社会资本一定补贴。并将此列入合同条款,以保证社会资本的投资热情,从而更好地激发市场活力。

( 二) 建立有效监管机制,营造良好 PPP 氛围

1、建立有效的监管机制。PPP 模式是一种非常复杂的项目合作模式,从项目的立项、评价、招投标,到项目的实施、验收和运营整个过程,必须建立有效的监管机制。

( 1) 充分发挥政府作用。政府需要转变决策,从项目的实施者逐步向监管者转变,从而充分发挥市场的作用。

( 2) 建立 PPP 综合服务平台。建立 PPP 综合服务平台,将 PPP 项目的立项、招标、投标、中标、建设、运营等信息公开,地方政府可以直接通过平台从而对项目运行的全过程进行监管,同时社会资本也可对政府行为进行有效约束,从而形成政府和社会资本相互监管的平等合作地位

( 3) 引入第三方监管机构。第三方监管机构更具有独立性,因而可以使项目更加科学合理。首先,在 PPP 项目设计环节,可以引入第三方中介机构对项目的可行性进行评估,为政府的决策提供意见; 其次,在项目建设运营环节,可以运入会计师事务所,对项目参与企业进行跟踪审计,确保项目资金流的安全性; 最后,在项目移交环节,可以引入第三方评估机构对项目资产状况进行评估,以保证项目后续正常运营。

2、营造良好的 PPP 融资氛围。

( 1) 允许基金公司参与投资。政府应当允许保险基金、住房基金等大型的基金公司参与城市轨道交通 PPP 项目。基金公司可以建立城市轨道交通发展基金,以参股但不控股的方式,为项目提供所需资金。

( 2) 放松对社会资本贷款的限制性条件。为鼓励社会资本参与投资,国家应当放松国家政策性银行和外国政府贷款的使用限制,同时国家应向银行说明,将授予社会资本项目的特许经营权,从而为其得到贷款提供一定保障。

( 3) 加快亚投行的投入运作。由我国牵头成立的亚洲基础设施投资银行是为了亚洲城市基础设施发展而成立的银行,是对我国现有金融体系的补充。应借此新的融资机会,积极成立城市轨道交通 PPP 项目库,动员更多企业参与投资。

( 三) 拓宽项目收益渠道,完善风险分担机制

1、拓宽城市轨道交通 PPP 项目的收益渠道。

城市轨道交通传统的收益来源仅仅为票价收入、政府补贴或者少量的广告收入,难以满足企业的需要,因此可以对轨道交通收益渠道进行探索。

( 1) 沿线土地开发权或一级收益权收入。政府可授予企业沿线土地开发权或优先收益权,如允许企业参与沿线土地的招拍挂,通过获取一部分增值额弥补建设成本。同时企业也利用轨道交通周边区域开发配套设施,例如学校、超市等,从而让轨道沿线变成新的生活中心。

( 2) 延长项目的特许经营期。想要增加社会资本的收益,又不让政府支付更多的资金,可以考虑延长特许经营期,即通过延长特许经营期的方式,增加社会资本的资金回收期限。该种模式不用占用政府财政资金,且可以保证企业的投资回报率。但是特许经营期的延长对于企业来说是一种风险的增加,因此在具体制定特许经营期时需要双方进一步协调。

2、城市轨道交通 PPP 项目的风险分担机制。

城市轨道交通 PPP 项目涉及的风险较多,合理的分配风险是确保项目正常运行的必要条件,因此需要制定一个科学合理项目风险分担机制。

( 1) 明确目的。风险的分担是为了避免项目经营失败,单个企业由于实力有限,承担过度风险可能会造成项目超出其实际承受能力,从而导致项目成本增加,轨道交通运行效率下降,服务质量降低,反而增加了项目失败的风险。

( 2) 风险识别。要成立专家组,详细对项目可能的风险进行识别,从而确定城市轨道交通 PPP 项目可能产生的所有风险。在识别的时候需要根据项目具体情况列明各项风险的成因。

( 3) 风险排序。要在详细测算的基础上对风险进行排序,并对会引起项目成功或失败的关键风险引起重视,组织专家组制定出专门的应对措施。

( 4) 风险分担。风险分担应当遵循“对风险有控制力的一方承担相应风险的原则”和“风险与收益向匹配原则”,将风险进行分配。对于政治和法律风险、社会和文化风险,政府的控制力较强,因此可由政府负担; 对于市场风险、流动性风险、运营风险等,社会资本的有更强的能力进行规避,因此可由社会资本负担。同时,社会资本可以充分利用保险机构、承包商、供应商等,有效的将风险进行转移; 对于市场风险等不可抗力风险,由于双方都无法掌控,因此可通过设计调价机制、缓冲机制等,由政府和社会资本共同进行承担。

( 5) 风险监控。在整个项目建设和运营的过程中,需要有专门部门对项目风险分担进行监控,避免出现一方承受过多风险的不公平现象,确保参与各方能够保持良好的合作伙伴关系。

面对以上三个层面的应用难点,采用行之有效的应对措施是非常重要的,也是必不可少的。这样才能发挥政府运用有限的财政资金,缓解政府财政压力,拓宽社会资本的投资领域,降低建设运营风险,使得项目设计更加科,促进 PPP 投融资模式发挥更大、更好的作用

(来源:金融经济·中铁十四局集团有限公司 杨成华)


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